Personería jurídica de comunidades indígenas: un fallo clave

May 8th, 2014 | By | Category: Noticias

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Análisis de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que declaró inconstitucional el decreto 1184/02 de la provincia de Neuquén

 Por Micaela Gomiz

No es una novedad afirmar que, en la provincia de Neuquén, tanto el Estado Provincial como el Estado Nacional vienen incumpliendo de manera sistemática el deber de reconocimiento y registración de la personalidad jurídica de las Comunidades Mapuche que así lo solicitan. El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), dependiente del Ministerio de Desarrollo Social que dirige Alicia Kirchner,  hace siete años que no inscribe en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (Renaci) alguna personería de esta provincia, sin dar explicaciones de ningún tipo. El Estado provincial tampoco ha realizado inscripciones en los últimos 20 años. El resultado es que, actualmente, hay más de diez comunidades sin personería en la provincia.

Ambas esferas de poder vienen evadiendo esta obligación pese a que la manda constitucional es clara (art. 75/17) y la legislación nacional ha reglamentado la posibilidad de inscripción (ley nacional N° 23.302, decreto N°155/89 y resolución 4811/96 Secretaría de Desarrollo Social de la Nación).

En este contexto, dos han sido los ejes jurídicos que han acompañado la negativa provincial a reconocer comunidades en Neuquén, tanto en la administración del entonces gobernador Sobisch, como en las dos gestiones de Jorge Sapag.

El primero de esos ejes se centra en la idea de que el Estado Nacional carece de atribuciones en materia de registración de comunidades indígenas. Así, han sostenido que la Provincia del Neuquén tiene facultades propias excluyentes de las del Gobierno Federal, reservadas constitucionalmente y que, además, el reconocimiento de comunidades indígenas se encuentra dentro de las atribuciones del “poder de policía” de los Estados Provinciales. Por todo esto consideran inconstitucional la ley nacional 23.302, de política indígena, y han iniciado una demanda en el año 2006, contra el INAI, solicitando a la Corte Suprema de Justicia de la Nación que anule seis personerías jurídicas reconocidas por el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (Renaci) a comunidades de Neuquén (Lof Logko Purran; Lof Gelay Ko; Lof Wiñoy Folil; Lof Maripil; Lof Lefiman y Lof Wiñoy Tayiñ Raquizuam) y dé certeza sobre la atribución de registración.

El segundo de los ejes (concatenado con el primero) es considerar que la personalidad de las comunidades indígenas depende de la realización de un acto administrativo y que para llegar al mismo, el Estado debe corroborar la identidad indígena y decidir si hay o no comunidad para así otorgar personalidad jurídica. Bajo tal premisa, a estos fines el Estado estaría facultado a exigir a las comunidades que soliciten inscripción, la demostración de innumerables requisitos que den certeza del origen indígena. La consecuencia directa de esta teoría fue el dictado del decreto del Poder Ejecutivo Provincial N°1184 del año 2002 que recientemente fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en sentencia dictada el 10 de diciembre de 2013 en una causa promovida por la Confederación Mapuche de Neuquén.[1]

Este fallo es de suma importancia desde múltiples ópticas, ya que puede considerarse uno de los más avanzados precedentes a nivel de la Corte en materia indígena; aclara los términos de la competencia en relación a la registración de comunidades indígenas; confirma el criterio de la autoidentificación como el criterio central para el reconocimiento de la identidad indígena y, por primera vez, fija los términos de las competencias concurrentes entre el ámbito federal y provincial que se prevé en el artículo 75 inciso 17 y declara inválida una norma por haberse incumplido la consulta previa del artículo 6 del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo.   

 El fallo de la Corte

Desde ya que el fallo dictado por la Corte Suprema fue celebrado por el mundo indígena en Argentina, y especialmente por las comunidades, principales interesadas en que se diera fin a las arbitrarias e ilegales maniobras provinciales en materia de inscripción de personerías y a la connivencia que muchas veces se ha dado entre esos gobiernos y el gobierno nacional.

Esta sentencia vino a dar certeza a lo que ya venían afirmando las comunidades y a dejar sin argumento a muchas administraciones provinciales que pretendían tener reglamentaciones locales por debajo del umbral fijado a nivel federal.

El decreto provincial declarado inválido por la Corte, pretendía reglamentar los arts. 1º al 4º de la ley nacional Nº 23.302. Además de que esta pretendida reglamentación carece de validez puesto que no está autorizado a los poderes locales reglamentar leyes nacionales ya que ésta es una facultad exclusiva del Presidente que las provincias delegaron expresamente a la Nación (como surge de los arts. 99 Inc. 2 y 126 de la Constitución Nacional), la reglamentación no es sino una modificación sustancial de lo preceptuado por la ley N° 23.302.

Es justamente esta modificación -con la que, en definitiva, se procuraba limitar ilegalmente el derecho constitucionalmente reconocido a la personalidad jurídica- la que dio pie a la Corte Suprema para declarar la inconstitucionalidad, ya que, en palabras del mismo Tribunal se trataba de imponer recaudos y condiciones que significaban una “clara restricción y regresión- respecto de lo establecido en materia de derechos y política indígenas a nivel federal”.       

Para el caso, vale recordar que el artículo 2° de la ley nacional N° 23.302 reconoce personería jurídica a las comunidades indígenas radicadas en el país, y dice que “se entenderá como comunidades indígenas a los conjuntos de familias que se reconozcan como tales por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista o colonización e indígenas o indios a los miembros de dicha comunidad”. La norma recepta el principio de autoidentificación como criterio para determinar a qué grupos se aplica.

Mientras la ley habla de grupos que se reconozcan como tales, el decreto inconstitucional en cambio, exige obligatoriamente la acreditación de identidad étnica, lengua actual, cultura propia, hábitat común y un mínimo de 10 familias, además de otros futuros requisitos que “puedan surgir del trabajo de campo”. De este modo, la norma provincial establece requisitos que la ley no menciona y altera por completo su espíritu ya que sustituye el principio de autoidentificación por el criterio opuesto de identificación por el estado, que aquella ha desechado expresamente.

El art. 3° de la reglamentación además exige el cumplimiento de otras formalidades no mencionadas en la ley y que constituyen más obstáculos para la obtención de la personería, a saber; descripción del territorio que ocupan y acreditación de la propiedad de los respectivos lotes (inc. a), presentación de un registro de integrantes de la comunidad anualmente actualizado (inc. b) adjunción de un documento que refleje su organización, libro de ingresos y egresos patrimoniales (inc. d), reseña histórica circunstanciada que describa el orden cronológico familiar, origen étnico cultural e histórico. Como si ello no bastara la autoridad de aplicación podrá requerir otros requisitos.

La Corte, de modo inédito, confirma la vigencia del criterio de la autoidentificación poniendo en evidencia que el decreto no sólo no prevé “ese concepto establecido por el art. 20 de la ley nacional 23.302 y por el art. 10 inciso 2 o del Convenio 169 de la OIT como un criterio fundamental de inscripción, sino que lo sustituye por el principio opuesto de identificación del Estado”.

 En este sentido el máximo tribunal afirma, en palabras de Bidart Campos, que “cualquier agrupación, entidad o comunidad que se cree y organice de acuerdo al derecho indígena en el marco de su convivencia colectiva, merecen ser reconocidos, registrados o inscriptos”.Y esto es así debido a que el criterio de la autoidentificación es un criterio político, limitativo del poder estatal y vinculado a la libre determinación. Optar por la posibilidad de que sea el Estado, de manera externa, quien decida quién es indígena y quién no, equivaldría a negar la facultad más básica de ejercicio de la autonomía, como lo es determinar quién es parte del grupo y quién no.   

 De esta manera, además, con la resolución de la Corte se delineó el alcance de las facultades concurrentes en materia indígena que el constituyente previó en el inciso 17 del artículo 75 de la Carta Fundamental. El máximo tribunal advirtió, que “tanto la Nación como las provincias tienen la competencia suficiente de reglamentación en materia de derechos de los pueblos originarios en sus respectivas jurisdicciones, siempre que ello no implique por parte de los estados provinciales una contradicción o disminución de los estándares establecidos en el orden normativo federal”. Esto es así, según la Corte dado que “el adecuado respeto al régimen federal de gobierno impone a los estados locales a la hora de ejercer su potestad legisferante y reglamentaria reconocer y aceptar los respectivos estándares de referencia fijados a nivel normativa federal cuyas disposiciones constituyen una guía de contenidos mínimos a tener en cuenta por todas las provincias que integran el Estado argentino”.

 Esos contenidos mínimos, en este caso, afirma la Corte, están dados por la Constitución; la ley nacional 23.302; su decreto 155/89 y el Convenio 169 de la OIT, y la regulación estadual no podrá posicionarse nunca por debajo o en contra de esos estándares que componen ese bloque normativo federal.

Por último, el máximo tribunal decidió en esta sentencia sentar precedente sobre un tema de central importancia para los pueblos indígenas: el derecho de consulta previa. En efecto, por primera vez la Corte invalida, en este caso una norma, por no haberse cumplido la obligación de consulta establecida en el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT. Textualmente dice el fallo que “el decreto 1184/02 fue dictado omitiendo dar participación previa a las entidades que representan a los pueblos indígenas del Neuquén, desconociendo así la obligación establecida por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el cual en su art. 6° expresa que: ‘los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”.

De este modo la Corte rechaza la errónea interpretación que había hecho el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Neuquén en la misma causa cuando entendió que la Constitución Nacional (art. 75/17) prevé un derecho genérico a la participación de las comunidades, pero no exige expresamente que deba acudirse al mecanismo específico de la consulta, como la idea de que tampoco la Constitución impone que tal participación deba efectivizarse de manera previa a la adopción de medidas legislativas o administrativas.

 Para terminar, la CSJN hace un llamado a la provincia de Neuquén para que “ajuste su legislación en materia de derechos y política indígena cuestionada en [esas] actuaciones a los estándares mínimos que en lo pertinente surgen del bloque normativo federal, en particular en cuanto a la identificación por vía de autoconciencia, en cuanto al asentamiento mínimo de tres familias y en cuanto a la consulta obligatoria al pueblo originario”.

Nueva situación

Como se dijo, la sentencia vino a traer certezas sobre algunos aspectos jurídicos de los derechos de los pueblos indígenas que ya venían siendo alegados por las comunidades, y significa, asimismo, un nuevo escenario de discusión frente al gobierno provincial y el INAI.

A partir de esta resolución judicial, carece de validez la reglamentación que exigía numerosas formalidades y requisitos para la inscripción de las comunidades en la Dirección de Personas Jurídicas de la provincia, por lo que ese organismo no puede negar la inscripción bajo el argumento de la ausencia de acreditación de tales extremos.

En efecto, la consecuencia directa de la declaración de inconstitucionalidad del decreto es su caducidad por claro imperativo de la Constitución Provincial (artículo 16) desde el momento de la publicación en el boletín oficial (artículo 10 ley provincial N° 2130), por lo que el Tribunal Superior de Justicia acaba de oficiar al Gobernador Jorge Sapag para ponerlo en conocimiento de la resolución recaída en el expediente.

Esto quiere decir que, en su caso, y si la voluntad es contar con alguna disposición que regle la inscripción de personerías, el Estado provincial deberá realizar una norma respetando los umbrales fijados por el bloque federal, entre los que se encuentra el criterio de autoidentificación, no superar la cantidad de familias exigidas por decreto nacional 155/89 y realizar previamente el proceso de consulta con el Pueblo Mapuce de la provincia de Neuquén.

Otra consecuencia que trae la decisión de la Corte es la validez de la inscripción de las personerías en el Renaci, toda vez que se reconoce la potestad del Estado federal como un derivado de las facultades concurrentes establecidas en el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional. Esto significa que las comunidades que aún no tienen personería reconocida, pueden iniciar el trámite en el INAI para la inscripción y ese organismo no puede negarse a tramitar el expediente.

Este último punto tiene varias implicancias relacionadas. La primera de ellas es que la provincia de Neuquén no puede seguir desconociendo las personerías inscritas en el Renaci como lo ha hecho hasta ahora y negarle efectos jurídicos en la jurisdicción provincial. Vale recordar que incluso este desconocimiento estaba expresamente determinado en el decreto N° 1184/02. En el artículo 3° del mismo se dispone que “El otorgamiento de la personería jurídica en sede nacional no habilitará a la comunidad respectiva a peticionar ni a acogerse a los alcances de la Ley o del presente en jurisdicción provincial mientras no esté inscripta” en el registro provincial, y que “En los casos en que una comunidad indígena haya obtenido su inscripción en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas ésta tendrá plena vigencia en la jurisdicción provincial…” si se cumplen los requisitos que el decreto provincial ha impuesto en exceso de la ley 23.302 y el decreto nacional 155/89. De modo que la declaración de inconstitucionalidad y el precedente sentado por la Corte Suprema son argumentos consistentes con la validez de las personerías jurídicas de las comunidades que el ejecutivo provincial impugnó en el litigio que lleva adelante contra el INAI. 

La segunda implicancia es la nulidad de dos herramientas que se dieron los gobiernos provincial y nacional de modo conjunto para frenar la inscripción de personerías durante los últimos años. La primera de esas herramientas es la que quedó plasmada en el acta de intención complementaria suscripta el 22 de junio de 2012 (al momento de firmarse el Convenio de Relevamiento Territorial) en la que acordaron “suspender por 90 (noventa) días, prorrogable por otro plazo igual, las inscripciones de personerías jurídicas de comunidades indígenas de la provincia del Neuquén en el Renaci”. Claramente ninguno de estos organismos tiene facultades para suspender la vigencia de derechos constitucionales, además el acta fue celebrada entre los gobiernos sin intervención del Pueblo Indígena involucrado, y no puede hoy seguir siendo alegado por quienes están obligados a reconocer las comunidades que así lo soliciten.

Otra herramienta, que fue denunciada por las comunidades y organizaciones indígenas en Neuquén fue la firma de un Convenio entre ambos gobiernos para tramitar las personerías sólo en el ámbito provincial y bajo nuevos requisitos, distintos a los establecidos en la ley 23.302 y su reglamentación, y el decreto 1184/02. Este convenio no sólo no contó con ningún proceso de consulta ni fue suscripto luego de derogar las normas mencionadas todas de jerarquía superior a un simple convenio, sino que además significó que automáticamente el INAI derivara los expedientes de personerías en trámite de comunidades mapuce de Neuquén (como el Lof Puel Piji, el Lof Kintupuray y otros) –sin su intervención-,  a la Dirección de Personas Jurídicas de la provincia donde, por supuesto, no han tenido mayores movimientos. En el escenario actual, este Convenio carece de validez en los mismos términos y bajo los mismos argumentos que la Corte utilizó para declarar inconstitucional el decreto, y no puede seguir siendo invocado por el INAI para negarse a recibir las solicitudes de las comunidades de Neuquén.   

 A modo de resumen, y a los efectos de aclarar el panorama actual en la materia, es importante recordar que por claro imperativo de la Constitución Nacional (Art. N°75/17) y del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) (Arts. N° 1 y 5) la personalidad jurídica de las Comunidades indígenas es preexistente y su registración, lo es, al sólo efecto formal, impidiéndose de ese modo que los Estados nieguen la inscripción a quienes demuestren la existencia como tales. De este modo, el reconocimiento y la inscripción es una obligación estatal derivada de normas constitucionales y supralegales, y puede ser exigido su cumplimiento por cualquier comunidad que así lo requiera. Cualquier agrupamiento, comunidad o entidad que se organice de acuerdo al derecho indígena en el marco de su convivencia colectiva debe ser reconocida y registrada. De esta manera, vale tener en cuenta que según el ordenamiento jurídico se entiende como “Comunidades Indígenas” a los conjuntos de familias que se reconozcan como tales por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista, colonización o del establecimiento de las actuales fronteras (Artículo 2 de la ley 23.302 y artículo 1 del Convenio 169 de la OIT). En este sentido a través del artículo 2° de la Resolución N° 4811/96 del Secretario de Desarrollo Social se estableció como únicos requisitos para la inscripción el “nombre y ubicación geográfica de la Comunidad, una reseña que acredite su origen étnico-cultural e histórico, con presentación de la documentación disponible, descripción de sus pautas de organización y de los mecanismos de designación y remoción de sus autoridades; nomina de integrantes con grado de parentesco, mecanismos de integración y exclusión de miembros”.

Este es el nuevo escenario, en el que tanto la provincia de Neuquén como el INAI van a tener que tomar medidas, modificar sus prácticas y asumir que las comunidades mapuche son entidades colectivas diferenciadas, que poseen derechos de autonomía vinculados a la libre determinación y que en ese marco deben reconocerlas e inscribir su personería jurídica.

[1]              http://odhpi.org/wp-content/uploads/2014/02/CSJN-CONFEDERACION-C-PCIA-NQN.pdf

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